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湖北省残疾人社会保障体系和服务体系建设调研报告
来源: 雷速体育网
发布时间: 2010-02-02
发布者: 雷速体育两建办

    2009年5月24-27日,雷速体育副理事长、雷速体育残疾人社会保障体系和服务体系建设领导小组副组长兼办公室主任程凯带队对湖北省残疾人社会保障体系和服务体系建设进行调研,调研组考察了武汉、黄石、黄冈、鄂州、咸宁、宜昌等六个地市残疾人两个体系建设情况,听取了政府有关部门、残疾人组织和残疾人的意见和建议,考察了残疾人康复、就业、教育、托养等服务机构。国务院研究室社会发展司副司长刘文海、人力资源和社会保障部干部徐文磊、住房和城乡建设部干部牛大刚、中国人民大学社会保障研究专家杨立雄和雷速体育两个体系建设办公室部分工作人员参加调研。

    湖北省共有残疾人379.4万,占总人口6.64%,其中贫困残疾人口113万,77%的残疾人生活在农村,残疾人社会保障和服务需求十分迫切。湖北省残疾人工作基础比较扎实,残疾人社会保障和服务体系建设的发展思路比较明确,基本业务框架已经具备。但是从体系建设的高标准来衡量,在发展规划、制度安排、资源配置、机构设施和人才队伍建设、科学化和规范化水平等方面还存在不少差距。湖北省政府和各有关部门也充分认识到这一问题,正在努力抓住“两个体系”建设这一重要机遇推动残疾人事业的新发展,更好地解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题,同时着力加强两个体系建设的中长期发展规划和制度设计,形成有利科学发展的机制体制,稳步提高对残疾人的保障水平和服务能力,帮助残疾人不断改善生活状况、实现全面发展,共享经济社会发展成果。

一、湖北省残疾人两个体系建设的主要成绩

(一)残疾人社会保障体系建设

湖北省按照普惠与特惠、一般性制度安排与专项制度安排相结合的方针推进残疾人社会保障体系建设:一方面,将残疾人普遍纳入最低生活保障、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等基本社会保障项目,并给予特殊扶助。社会救助方面,2008年,湖北省享受最低生活保障的残疾人达到22.1%,各地、市、州普遍按照分类施保的原则,对有残疾人的低保家庭提高了救助水平。如鄂州市根据残疾人的劳动能力和生活自理能力的差异将残疾人低保对象划分为三个扶助等级,分别在原核定的低保标准上提高50%-60%、30%-40%和20%。黄石市对重残无业和特困残疾人低保对象全额发放低保救助金。2008年,湖北省接受各种救济的残疾人接近30%,临时性救济在保障贫困残疾人基本生活方面仍然发挥着重要的作用。在住房保障方面,湖北省一直将残疾人作为重点保障对象予以重视,“十一五”期间将完成农村残疾人危房改造4万户,2007年底基本实现城市廉租住房应保尽保,廉租房保障对象中38%为残疾人家庭。

社会保险方面,由于政府采取对残疾人尤其是对重残和贫困残疾人参加城乡居民医疗保险个人缴费部分予以补贴,2008年,湖北省残疾人参加农村新型合作医疗比重达到93?4%,城镇残疾人参加了城镇居民基本医疗保险的比重也迅速上升。湖北省还规定将符合规定的残疾人康复医疗项目纳入城乡居民和城镇职工医疗保险报销范围,取消享受低保待遇残疾人大病住院报销的起付线,提高报销比例。已经开展新型农村社会养老保险试点的宜都等地同步出台了对残疾人个人缴费部分进行补贴的政策,保证了残疾人的参保率。黄石高度重视城镇残疾职工社会保险工作,近90%的残疾职工参加了养老、失业、工伤、医疗和生育保险。但是,总的来看,残疾人社会保险尤其城镇医疗保险、新型农村养老保险等基本保险项目的覆盖面仍然比较窄,城镇残疾职工参保率持续低水平徘徊,需要进一步加大政府补贴和劳动执法力度。

社会福利和慈善方面,符合“三无”条件的农村残疾人基本纳入了五保供养。湖北省和各地、市、州普遍出台了关于残疾人优惠待遇的规定,残疾人在就医、就学、文化生活等方面享受到一些便利和费用的减免。社会慈善资金在保障残疾人基本生活、资助贫困残疾儿童少年入学等方面发挥着重要的作用。

另一方面,湖北省积极探索残疾人专项社会保障制度。针对农业税取消后农村残疾人收入减少的问题,2006年,湖北省率先实行了对农村特困残疾人的定补,目前,由省财政每年出资780万元对13万农村特困残疾人在低保的基础上给予每人每年60元的生活补助。武汉等地对城乡贫困残疾人普遍给予了专项补助。宜昌市伍家岗区将家庭收入在低保标准线与标准线1.5倍之间的残疾人纳入政府专项救助。这些探索和尝试为将来继续完善残疾人专项社会保障制度、提高残疾人社会保障待遇打下了一个好的制度基础。

今后一个时期,湖北省在切实将残疾人作为重点对象纳入社会救助、社会保险和社会福利制度的同时,将着力研究制定残疾人转向社会保障政策措施:一是落实政府补贴政策,帮助贫困残疾人个体户、个体就业残疾人和其他残疾居民参加基本医疗和养老保险;二是稳步提高残疾人低保家庭的救助待遇;三是建立和完善以重度无业残疾人个人为保障对象的专项津贴或者补助制度;四是通过专项制度安排使重度残疾人、一户多残、老残一体等特殊困难家庭和低收入残疾人家庭基本生活和医疗康复等基本需求得到稳定的保障。

(二)残疾人服务体系建设

湖北省将残疾人公共服务纳入社会建设的大局予以重视和支持,注重加强各服务领域的制度建设、机构设施和人才队伍建设,残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、维权和法律服务、文化体育、无障碍环境建设等各项服务全面开展,取得了长足的进展,残疾人服务体系的基本格局初步形成,广大残疾人得到了实实在在的利益。

1?康复服务:湖北省将残疾人康复纳入全省基本医疗卫生制度和基层医疗卫生服务内容,“十一五”期间每年平均投入2000多万元,实施了一批白内障复明手术、低视力康复、精神病防治、假肢安装、聋儿康复等残疾人免费康复项目,2009年起将对全省0-6岁残疾儿童实行免费抢救性康复。湖北鼓励和支持各级医疗卫生机构开展残疾人医疗康复项目,建立了省级残疾人辅助器具资源中心、聋儿康复中心和孤独症儿童康复中心,各地、市、州普遍建立脑瘫、聋哑残疾儿童训练康复机构和假肢装配站;市、县普遍建立社区康复站,其中全国、省级社区康复示范区23个,初步建立了以专业康复机构为骨干、社区为基础、家庭为依托的社会化康复服务体系,基本形成了层次高、技术好、服务优、有特色的康复服务网络。湖北省依托高校和医疗机构开展多层次康复专业人才培养,培养培训各类康复专业人才近40000人次,为湖北省康复工作的开展提供了宝贵的人才资源支撑。“十一五”以来的三年,全省共有50多万残疾人得到康复服务。

2?教育培训:湖北省十分重视残疾儿童少年义务教育,2008年5月,省委书记罗清泉明确提出要全面保障残疾儿童少年接受义务教育。目前,全省特教学校77所,特教班298个,在读特校学生6300人,随班就读学生20960人。三类残疾学生入学率达到76.5%,比“十五”期末上升5.7%。

《湖北省委省政府关于促进残疾人事业发展的意见》已经明确要求继续加强特殊学校建设,改善特殊教育学校办学条件,要求各市(州)和30万人口以上的县必须建设一所规范化特殊教育学校。在助学政策方面,对所有义务教育阶段残疾儿童少年实行“两免一补”,特教学校在读残疾学生全部享受城镇低保政策。武汉、咸宁、鄂州、宜昌等地对进入高中、大学的残疾学生和残疾人家庭子女给予一次性补助。同时,湖北省还广泛动员社会力量开展扶残助学,确保在校残疾学生不因贫困失学。残疾人学前教育、高级中等以上教育和职业教育也在逐步开展。全省共建立18个职业培训基地,累计完成残疾人职业培训和实用技术培训30万人次。盲人按摩业完成培训1300多人,培训后就业率在95%以上。

3?就业、扶贫:湖北省制定完善了残疾人就业促进、扶持和服务政策,所有的县市区均建立了残疾人劳动就业服务中心,为残疾人提供各种就业服务。在全省创建“自强创业”、就业、扶贫示范基地100个,带动残疾人就业,扶助残疾人自主择业。宜昌等地还建立了小额信贷和残疾人创业扶助基金,多渠道帮助残疾人实现就业。目前,城镇已安置残疾人就业23万,农村残疾人从业93.4万。

扶贫方面,各级党委、政府将《湖北省残疾人扶贫攻坚计划(2001-2010)》纳入当地扶贫总体规划,统筹安排,同步实施,扶持残疾人脱贫。落实国家残疾人康复扶贫贷款23491万元,扶持项目48个,直接安排残疾人集中就业4000多人,辐射带动残疾人脱贫近万人。

4?托养服务

武汉、宜昌和黄石三市进行残疾人托养工作试点,目前,已建有23所托养机构,有1467名残疾人享受寄宿托养、日间照料和居家服务。特别值得提出的,目前湖北的托养机构大多是整合社区服务机构、福利院等现有服务资源建立起来的,节约了管理建设成本并使托养机构建立在一个良好的管理水平的基础上,这是中西部地区尤其是中西部农村地区托养机构建设的一个值得学习借鉴的路子。另外,湖北省级托养中心将于年内立项,部分地市级专门托养机构也在论证和规划中。

5?维权:全省创建全国残疾人维权示范岗71个、省级维权示范岗103个、残疾人法律援助中心78个,凡是涉及残疾人申请追索赡养费、抚养费、劳动报酬、工伤赔偿及抚恤金等法律事务的,优先提供法律援助和服务。

6?残疾人组织和综合服务设施建设

湖北省残疾人组织建设十分扎实,目前,全省13个市州和102个县级残联组织建设全部达标;92%的城市街道和农村乡镇建立了残疾人组织。90%已整合的城市社区建立了残疾人协会,80%配有残疾人专职委员和残疾人活动室。全省100%的市州、70%的县市区建立和改善了集残疾人康复、培训、就业服务、文体、用品用具供应于一体的残疾人综合服务设施。比较健全的基层组织和良好的基础设施条件为两个体系建设提供了有力的支撑。

今后一个阶段,在服务体系建设方面还将采取以下措施:

1.将残疾人康复服务体系纳入公共卫生服务体系,加大资金投入,提高市、县、街道(乡、镇)残疾人康复服务机构网络建设水平,优先开展必须的1-3项康复服务项目,逐步健全完善以专业康复机构为骨干,社区为基础,家庭为依托的社会化康复服务体系。

2.加快省级残疾人托养中心的立项,扩大残疾人托养工作试点范围,研究制定对托养服务设施的奖励政策和按托养床位或人数补贴到人的费用补贴政策。

3.推动普通中小学特教班的建设工作,进一步加大义务教育阶段贫困残疾儿童的助学力度,采取“送教上门”、志愿者服务等多种措施,帮助全省未入学适龄残疾儿童接受义务教育,确保有接受能力的残疾儿童全部入学。

4.加强全省残疾人就业网络的建设,积极开展残疾人失业登记工作,加大残疾人就业援助力度,提高就业服务指导水平。

5.采取聘用残疾人协调员的途径,进一步健全城市社区和乡村残联组织。

6.进一步明确残疾人服务行业的管理权属,加大行业管理制度和服务效果评级体系的研究力度,规范管理各类残疾人服务机构的服务行为。

二、主要经验和启示

湖北省对残疾人社会保障体系和服务体系建设十分重视,把两个体系建设作为加快发展残疾人事业、根本改善残疾人状况的重要机遇,按照中央7号文件和湖北省实施意见的要求,对两个体系建设进行了认真的研究和谋划,一些具体的措施正在逐步落实。湖北省的经验和做法对于中西部地区残疾人两个体系建设具有一定的借鉴意义。

(一)坚持将两个体系建设纳入政府社会保障和公共服务的大局,整合资源,协同推进

湖北省各级政府、有关部门和残疾人组织都充分认识到两个体系建设的重要意义,认为推进两个体系建设是对湖北包括整个中西部地区残疾人工作的重大机遇,对于推进残疾人事业可持续发展、推进残疾人事业与经济社会协调发展意义重大。特别是作为雷速体育两个体系建设的试验区,调研组深切地感受到了湖北省各级政府、有关部门和残疾人组织希望抢抓机遇、加快推进事业发展的共识和强烈愿望,这种认识基础为推进两个体系建设创造了很好的条件。

残疾人两个体系建设需要政府的支持和投入。湖北省坚持将残疾人社会保障和服务体系建设纳入社会建设的大局,纳入国民经济和社会发展的总体规划,纳入政府年度工作计划,同时纳入政府各有关部门的工作职责,形成政府主导、各部门协同推进的工作格局。在2009年湖北省政府工作报告中已经明确提出开展0-6岁残疾儿童免费康复。《湖北省委省政府关于促进残疾人事业发展的意见》也明确要求省直各有关部门、单位要将残疾人工作纳入职责范围和目标管理,切实提高为残疾人提供社会保障和公共服务的水平。调研组在武汉召开了由教育、民政、人保、卫生、住房建设等省残工委主要成员单位参加的座谈会,各部门对残疾人工作底数清楚、思路清楚、政策明确,对加强两个体系建设有很多深入的思考和很好的建议,各部门有分工有合作,互相沟通协调,具备了比较好的工作基础。

在充分发挥政府主导作用的同时,湖北省也十分注重充分调动社会资源的投入。《湖北省委省政府关于促进残疾人事业发展的意见》明确提出了对残疾人社会捐助的税收优惠政策,对社会组织、慈善组织和企事业单位的社会责任作出了要求。

湖北省内城乡和区域差别比较明显,湖北省在总体经济社会发展中提出了“两圈一带”发展战略,也就是推进武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区建设,加快建设鄂西生态文化旅游圈,推进湖北长江经济带新一轮开放开发,促进全省区域、城乡协调发展。在残疾人工作方面,湖北注重对不同区域的分类指导,合理整合配置资源,协调推进两个体系建设。湖北省尤其注重加强农村残疾人工作。近80%的残疾人生活在农村、贫困人口比重大、城乡差距大,这是湖北和广大中西部地区普遍面临的问题,农村是中西部地区加强两个体系建设的主战场,也是重点和难点所在。目前,湖北的基本做法,在社会保障方面,以最低生活保障、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险和其他救助为主要内容,构建农村残疾人社会保障的基本框架,努力实现广覆盖;在服务体系建设方面,以扶贫开发为重点,统筹解决农村残疾儿童少年义务教育、康复和残疾预防等问题。这基本上是一个比较符合中西部实际情况的做法。

(二)中西部残疾人社会保障和服务体系建设要坚持兼顾现实与长远,既注重实效,又要注重中长期发展规划。

湖北省在两个体系建设中坚持立足现实,兼顾长远,一方面按照残疾人事业“十一五”规划的要求扎扎实实推进各项业务工作,一方面加强对两个体系建设的研究和规划,不断创新、提升各项服务和保障工作。目前,湖北省已经着手研究如何将做好“十二五”期间残疾人两个体系建设的规划以及将残疾人两个体系建设纳入当地国民经济和社会发展总体规划。这是中西部两个体系建设应当坚持的路子。残疾人事业的发展和两个体系建设离不开当地经济社会发展的大的环境和条件,中部地区残疾人社会保障和服务体系建设要实事求是、量力而行,不能盲目铺摊子,要优先解决好残疾人最关心、最直接、最现实的基本生活保障、就医、就学等利益问题;同时,作为体系建设,还要兼顾长远,做好中长期发展规划,体现作为社会保障体系和服务体系的普遍性、完整性、系统性和制度化、科学化、规范化的要求,为残疾人状况的持续改善和残疾人的全面发展打下好的基础。

各个业务领域也要加强制度建设和制度创新,优化资源配置,探索更公平更有效率的制度安排,建立行业管理办法和技术标准,加强绩效考核,努力提高对残疾人的服务能力和保障水平。湖北各地和各有关部门提出了一些具体的意见和建议值得各地在推进两个体系建设时予以考虑:

1.在社会保障方面,要着力加强残疾人专项社会保障制度建设。湖北省目前对农村残疾人的生活补助尽管数量不大,但是意义很大,是残疾人专项保障制度的萌芽,是应该坚持的方向。目前,多数地方对残疾人的基本生活保障都集中在最低生活保障制度上。最低生活保障是建立在资产调查的基础上针对家庭收入不足的一项社会救助制度,但是仅靠这一项制度安排无法完全解决残疾人的特殊困难和需求,地方也采取了一些扩大救助范围和提高救助标准的方法对残疾人予以优待,但是从长远上看,这种做法不利于残疾人专项社会保障制度的建立,对于最低生活保障制度本身的完整性和规范性也会产生不利的影响。而且残疾人专项社会保障制度要从社会救助向社会福利发展,从差别普惠逐步向公平普惠发展,从覆盖贫困、重度残疾人逐步扩展到覆盖全体残疾人,要逐步完善残疾人社会福利政策,扩大残疾人社会福利范围、提高残疾人社会福利水平,帮助残疾人共享经济社会发展的成果。

在残疾人社会保险方面,要加大对就业残疾人参加社会保险的补贴,建立稳定的补贴资金来源渠道。

2.康复方面,要建立残疾人康复工作的稳定的和多元化的资金来源渠道,加强对贫困残疾人的康复救助,尽快实施对0-6岁残疾儿童免费康复;明确残疾人康复项目纳入城乡居民医疗保险和城镇职工医疗保险;要整合医疗卫生、基层医疗卫生服务等康复资源,加强康复专业人才培养,加强康复技术创新和应用等。重视残疾预防,大幅度减少残疾发生和发展等。

3.教育方面,要明确特教学校生均经费,保证特殊教育经费来源渠道;合理布局特殊教育学校,加强师资培训,提高师资待遇,提高特教水平。宜昌市每个县都建有一所特殊教育学校,但是一些地方近年来就出现了生源不足、师资资源不均衡的现象。该市已经计划整合资源,实现更好的布局,改善办学条件,提高教学水平。

4.就业方面,希望进一步完善福利企业政策和残疾人集中就业单位的专产专营政策。

5.托养方面,湖北包括整个中西部地区的托养工作刚刚起步,要突出重点,循序渐进,特别需要明确托养机构的功能定位、管理运行制度和服务规范,明确城乡托养机构建设的不同原则和方法;对于新建的托养机构要设置好财政补贴的标准,托养机构建设和运营费用标准应该比照或者略高于社会福利机构的标准,使机构运行建立在一个比较高的可持续的基础上。目前,要立足基层和社区,以日间照料和居家服务为主,集中托养机构在新建设施的同时,更要充分利用现有的福利康复设施,以扩大覆盖面。

6.加强骨干服务设施机构建设,有效整合服务资源,加快专门人才队伍的培养;尽快建立完善残疾人服务领域的技术标准和行业管理规范,提高服务的科学化、专业化水平。

三、要进一步加强基层残疾人组织建设,为残疾人两个体系建设提供有利的组织保障

湖北省各级残联普遍反映,推进两个体系建设对残疾人组织提出了新的更高的要求。一方面,各级残联要接受政府委托,承办一些具体的残疾人社会保障和公共服务项目,比如康复、就业服务、托养服务等等,这些业务要根据体系建设的要求进一步加强和完善;同时,作为残疾人的代表组织,要更加科学准确地掌握残疾人和残疾人工作的基础状况,积极向政府反映残疾人的需求和困难,协助政府做好有关的规划和法律法规的制定,协调推进各项残疾人社会保障和公共服务事业的发展,做好相应的监督和评估工作。湖北省今年将启动0-6岁残疾儿童免费康复,最重要的基础性工作就是摸清0-6岁儿童康复需求底数并作出科学的测算。在调研组所到的浠水县,全县人口103万,当地残联已经在短短两个月时间内完成了筛查工作,建立了全县305名0-6岁残疾儿童的康复档案。因此,加强基层残疾人组织建设,提高基层残疾人组织的工作能力和水平,也是推进残疾人两个体系建设的重要基础性工作。


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